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张可云
2023年12月召开的中央经济工作会议提出“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”。2024年7月18日党的二十届三中全会通过的《决定》将“建设国家战略腹地和关键产业备份”作为“健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度”的重要内容之一。加强国家战略腹地建设是构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的具体安排。最近，一些中西部地区的省级行政区域纷纷提出将自身打造成为“举足轻重的国家战略腹地”或“国家战略腹地核心承载地”。一些人将国家战略腹地与始于20世纪60年代中期的三线建设相提并论。那么，什么是国家战略腹地？为什么要提出建设国家战略腹地？加强国家战略腹地建设的重点何在？这些是亟须回答的重要现实问题。
国家战略腹地建设的背景
腹地原指为港口城市集散货物的内陆地区，现在一般指中心城市的毗邻地区。对于单个中心城市而言，腹地就是其影响与辐射范围内的地区。对于整个国家而言，国家战略腹地是对国家战略目标的实现发挥支撑作用的非国家核心区域。
加强国家战略腹地建设是中央顺应国际、国内形势变化而制定的重大决策，是根据内部条件与外部环境的变化及其趋势所作出的区域经济布局调整。
第一，加强国家战略腹地建设是从容应对百年未有之大变局的必然选择。面对剧烈的变化，中国在保持战略定力与道路自信的同时，要时刻保持安全与忧患意识，防患各种风险、挑战乃至冲突。加强国家战略腹地建设，就是要在更大的空间留有回旋余地，使得中国式现代化能行稳致远。
第二，加强国家战略腹地建设是立足新发展阶段实现中华民族伟大复兴的必然要求。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是在新发展阶段把握发展主动权的先手棋。国家战略腹地既是国内大循环的重要环节，又是国际大循环的要冲，加强其建设是构建新发展格局的内在要求。
第三，加强国家战略腹地建设是优化区域经济布局、促进区域协调发展的具体安排。目前，中国的区域经济布局与区域经济格局均存在一定的缺陷。在区域经济布局方面，突出的问题是资源型产业主要布局于中西部地区、高新技术产业主要集聚于东部地区；在区域经济格局方面，东部地区一枝独秀的格局还没有被打破，东部地区的全国经济总量占比一直高于50%，其他地区与东部地区间的经济发展水平绝对差距还在拉大。建设国家战略腹地，就是要通过区域经济布局的调整提升非核心地区的经济地位和作用，从而平衡区域经济发展。国家经济核心区域与国家战略腹地和衷共济、此唱彼和，就会形成空间一体化格局并为由经济大国向经济强国迈进注入源源不断的新动能。
国家战略腹地建设不等于“新三线建设”
值得注意的是，将加强国家腹地建设与三线建设相提并论并提出所谓的“新三线建设”是不正确的。国家腹地建设与三线建设的背景、目的与布局完全不同。
所谓三线建设，是指“三五”时期提出的集中力量建设三线地区。三线地区又分为大三线地区与小三线地区。大三线地区包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，以及河南、湖北和湖南三省的西部、广东的北部、广西的西北部和山西与河北的西部(国家《第四个五年国民经济计划纲要》规定的范围)，之后范围有所调整。小三线地区是指各地区的战略后方。三线建设的基本背景是国际环境的恶化，其主要目的是以国防建设为中心进行备战。最近提出的国家战略腹地建设的基本背景与目的完全不同于三线建设，因此不宜将国家战略腹地建设理解为“新三线建设”。
在国家战略腹地建设和“新三线建设”二者间画等号会产生误导：首先，会导致片面理解加强国家战略腹地的意图。三线建设主要是为了备战，而国家战略腹地建设虽然有国家安全考虑，但还有平衡区域发展与优化经济布局的目的；其次，会导致过去的大三线地区各省份盲目攀比，争当国家战略腹地。将国家战略腹地建设和三线建设相提并论，必然会吊起这些省份的胃口，使其争先恐后获取国家战略腹地帽子；最后，会导致国家战略腹地建设重点不明确。三线建设的重点是国防工业和地方完整的工业体系建设，而国家战略腹地建设的重点有所不同。
加强国家战略腹地建设的重点
加强国家战略腹地建设，就是要通过优化重大生产力布局打造与经济核心区域相呼应的经济发展新空间，通过优化新质生产力布局打造国家发展的新增长极并优化战略性新兴产业与未来产业的空间分布，通过产业转移构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
优化重大生产力布局，统筹发展与安全。所谓重大生产力，是指在国民经济与区域经济中起支柱作用、在“强链补链延链”方面发挥关键作用的生产力。随着中国经济体量的不断增大，重大生产力过于东倾的问题日益突出，而且东部地区以外的其他地区仍然发展不充分。适当将一些重大生产力布局于中西部地区和东北地区的国家战略腹地，一方面可提升这些地区的国土资源利用率并提升其发展水平，另一方面可扩大整个国家发展的回旋余地，提高发展的安全水平。在国家战略腹地构建事关国家安全的关键产业与要素备份基地，是应对各种“黑天鹅”和“灰犀牛”事件造成产业发展不稳定、不安全的必要举措。
优化新质生产力布局，促进区域合作。所谓新质生产力，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，它以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵。不可否认的是，新质生产力主要布局在东部发达地区和其他地区的中心城市。也就是说，战略人才和应用型人才、新型生产工具以及新兴、前沿产业依然集中分布在东部地区，新质生产力的发展水平与地区整体发展水平之间的关联度较大。适当将一些新质生产力布局于非沿海地区，在国家战略腹地打造新质生产力发展新基地，或者建立起东部地区与其他地区间新质生产力发展共同体，有助于提升国民经济与区域经济的发展水平与层次并促进区域协调发展。
优化地区经济布局，合理安排产业转移与承接。产业与技术都存在生命周期，发达地区向外转移产业与技术是一种客观趋势，既是发达地区永葆活力的途径，也是国家战略腹地建设的重要内容。在东部发达的城市地区与国家战略腹地之间，要建立起转移与承接关系。已经实施了较长时间的对口支援与对口合作政策推动了各类要素与产业有序向国家战略腹地转移，未来需要规划东部与中部以及东部与东北的产业转移安排。在没有明确国家战略腹地的空间范围前，可以将内地的承接产业转移示范区作为国家战略腹地建设试点地区。
优化空间经济政策，加强全国统一大市场建设。空间经济政策是政府区域治理的重要手段，也是保证全国统一大市场建设顺利推进的工具。加强国家战略腹地建设是构建新发展格局的重要内容之一，而“构建新发展格局是以全国统一大市场基础上的国内大循环为主体，不是各地都搞自我小循环”。建设全国统一大市场有助于消除地区间壁垒，促进要素和产品在全国范围内更自由、更高效地流动，在全国范围内合理配置生产要素。为了畅通经济核心区域与国家战略腹地之间的联系，实现以全国不同类型形成浑然一体的利益共同体为标志的空间一体化，需要在明确区域管理主体、明确区域管理对象、优化区域管理程序与工具以及建立科学的区域管理监督与评价机制方面进一步优化空间经济政策。加强国家腹地建设，未来需要明确国家战略腹地的空间范围，制定科学的国家战略腹地发展规划与政策。
(作者系中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、全国经济地理研究会会长)
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